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Gutachten zu Veterinärwesen

BayernflaggeDie Bayerische Staatsregierung beauftragte 2015 den Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH), ein Gutachten über das amtliche Veterinärwesen und die Lebensmittelüberwachung in Bayern zu erstellen. Anlass für den Auftrag war ein Lebensmittelskandal: Im Jahr 2014 kam es europaweit zu hunderten Salmonellenerkrankungen und zwei Todesfällen. Als Ursache wurden Eier der Firma Bayern-Ei vermutet.

Das Gutachten des ORH dient jedoch nicht der Aufklärung dieses konkreten Falls – dafür ist seit 2014 die Staatsanwaltschaft Regensburg zuständig. Vielmehr sollte darin herausgearbeitet werden, wie sich die behördlichen Strukturen in Bayern verbessern lassen, um deren Effektivität und Effizienz zu erhöhen. Weil zur Erstellung des Gutachtens nur ein knapper Zeitrahmen zur Verfügung stand, konnten die aufgedeckten Schwachstellen zwar nicht in aller Tiefe analysiert werden, aber das Gutachten ist trotzdem sehr aussagekräftig.

Im Folgenden fassen wir einige der im Gutachten genannten Defizite und Forderungen zusammen.

Der Behördenaufbau in Bayern

Das amtliche Veterinärwesen und die Lebensmittelüberwachung sind in Deutschland Ländersache. In Bayern ist der zuständige Behördenaufbau in drei Ebenen gegliedert: Das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz (StMUV) stellt die oberste Landesbehörde dar. Ihm folgen das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL), die sieben Regierungen (Oberbayern, Niederbayern, Oberpfalz, Oberfranken, Unterfranken, Mittelfranken, Schwaben) als Mittelbehörden und schließlich die unteren Kreisverwaltungsbehörden (Landratsämter und kreisfreie Gemeinden). In den letztgenannten Behörden arbeiten die Amtstierärzte (also beamtete Veterinäre, die beim Landratsamt angestellt sind), amtliche Tierärzte (meist niedergelassene Tierärzte, die auch für das Veterinäramt arbeiten) und Veterinärassistenten.

Kleinteilige Behördenstruktur verhindert einheitliches Handeln

Die kleinteilige Behördenstruktur verhindert laut Gutachten ein einheitliches Verwaltungshandeln in Bayern. Vor allem werden Defizite im Informationsfluss zwischen den Behörden festgestellt: Zwar gibt es in manchen Teilen Bayerns Dienstbesprechungen zwischen den Regierungen und den Veterinären, doch die zeitlichen Abstände zwischen diesen Besprechungen sind teilweise zu lang; in dem Gutachten heißt es, dass es manchmal jahrelang keine Besprechungen gegeben habe.

Dokumentation als Hauptbeschäftigung

Nach eigenen Angaben verbringen Veterinäre in den unteren Behörden durchschnittlich mehr als die Hälfte ihrer Arbeitszeit mit der vorgeschriebenen Dokumentation von Betriebskontrollen. Demnach ist die Dokumentationszeit höher als die Dauer der eigentlichen Kontrolltätigkeit. Die bestehenden IT-Systeme nehmen viel Zeit in Anspruch, z. B. weil Informationen teilweise doppelt eingegeben werden müssen. Wie unübersichtlich und überfrachtet das System ist, wird auch in einem gemeinsamen Schreiben der Tierärzteverbände deutlich, in denen sie im Jahr 2015 die bayerische Staatsregierung dazu aufforderten, die Kontrolldokumente zu reduzieren.

Viele Dokumente, kaum Anweisungen

Das Gutachten stellt vor allem die Tatsache als problematisch dar, dass übergeordnete Behörden eine sehr große Anzahl an Dokumenten an die unteren Ämter übermitteln, sie aber nur vereinzelt mit Hinweisen oder Erklärungen versehen. Das – und die Tatsache, dass Dokumente teilweise verspätet weitergeleitet werden – führt dann dazu, dass Anweisungen erst verspätet in Kraft treten. Nicht aufeinander abgestimmte Dokumente binden zudem Arbeitszeiten in den unteren Behörden, welche die teils verstreuten Dokumente sichten und bearbeiten müssen.

Bei unklaren Situationen wenden sich die Kreisverwaltungsbehörden an die übergeordneten Behörden. Auch hier führen lange Bearbeitungszeiten jedoch zu teils verspäteten Antworten, sodass etwa Gesetze oder Richtlinien nicht rechtzeitig umgesetzt werden können. Die mittleren Behörden können wiederum aufgrund des Personalmangels kaum steuernd auf die unteren Behörden einwirken.

Nicht erfüllte Kontrollvorgaben

Als ebenfalls besonders problematischen Punkt hebt der ORH die Tatsache hervor, dass seit Jahren Kontrollvorgaben nicht erfüllt werden. Ein Beispiel macht diesen Rückstand besonders deutlich: Im Bereich »Tiergesundheit« haben im Jahr 2015 statt 1.180 angesetzten Routinekontrollen von schweinehaltenden Betrieben nur 506 Kontrollen (ca. 43 %) tatsächlich stattgefunden. Dieser Missstand ist dem Gutachten zufolge jedoch nie auf der obersten Ebene, beim Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz, bekannt geworden, sodass aktuell keine langfristigen Gegenmaßnahmen geplant sind.

Auch die Auswahl der zu kontrollierenden Betriebe gestaltet sich für die bayerischen Behörden schwierig. Die fehlende Koordinierung durch die Regierungen und eine an den Landesgrenzen ausgerichtete Behördenstruktur verhindern eine landesweite Risikobewertung der einzelnen Betriebe (wenn beispielsweise Unternehmen oder Betriebe in der Vergangenheit oft gegen Vorgaben verstoßen haben, spricht man von einem hohen Risiko). Der Hintergrund dabei ist, dass aus datenschutzrechtlichen Gründen die Daten anderer Landkreise nicht eingesehen werden können. Häufig gibt es dem Gutachten zufolge nur zufällige Kenntnisse über Mängel in anderen Zuständigkeitsbereichen. Die Folge ist eine je nach Einschätzung der einzelnen Behörden unterschiedliche Risikobewertung und Kontrolle. Problematisch ist auch, dass Betriebskontrollen meistens vorangemeldet werden, obwohl sie laut EU-Recht grundsätzlich unangemeldet durchzuführen sind.

Mangelnde Kontrolle der Eigenkontrolle

Betriebe sind per Gesetz verpflichtet, Eigenkontrollen durchzuführen. Im Zusammenhang mit dem Fall Bayern-Ei nennt das Gutachten beispielsweise die Untersuchung von Sammelkotproben von Legehennen zur Salmonellenbekämpfung. Die Ergebnisse solcher Untersuchungen müssen eigentlich den zuständigen Behörden gemeldet werden. Laut Gutachten kontrollieren die Behörden den Eingang dieser Ergebnisse jedoch nicht einheitlich, was dazu führt, dass nicht alle Betriebe die Ergebnisse ihrer Laboruntersuchungen melden.

Das Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz ordnete 2015 an, dass die Eigenkontrollen in den Legehennenbetrieben durch Behörden begleitet werden sollen, um ihre Qualität zu steigern. Das Gutachten nennt diese begleitenden Eigenkontrollen einen »Systembruch«, da sie nicht nur konzeptionelle Schwachstellen aufweisen und Personalkapazitäten aus den Behörden binden, sondern auch die Verantwortung, die eigentlich bei den produzierenden Betrieben liegt, relativieren.

Korruptionsprävention

Im Veterinärwesen besteht laut Gutachten die Gefahr der Korruption. Dieses Korruptionsrisiko soll eigentlich durch eine Rotation der Mitarbeiter (im Hinblick auf die Aufgabengebiete innerhalb der Behörde), die alle fünf bis spätestens sieben Jahre vollzogen werden soll, gesenkt werden.

In Bayern wird eine solche Korruptionsprävention dem Gutachten zufolge durch die geringe Personalausstattung erschwert. Obwohl pro Landratsamt mindestens drei Amtstierärzte eingesetzt werden, wird der Bereichswechsel etwa durch die Spezialisierung auf bestimmte Fachbereiche erschwert. Häufig kommt es nur bei Personalzu- oder -abgängen zur vorgesehenen Rotation und zum Tausch von Aufgabengebieten.

Auch bei den amtlichen Tierärzten wird eine Rotation unter praktischen Bedingungen als kaum durchführbar angesehen. Hier spielt jedoch ein anderer Grund eine entscheidende Rolle: Viele amtliche Tierärzte sind eigentlich niedergelassene Tierärzte, die zusätzlich auf Teilzeitbasis im Veterinäramt arbeiten. Um die Anstellung in der Behörde attraktiv zu gestalten, wird meist von vorneherein ein Einsatzgebiet in den Arbeitsverträgen festgeschrieben. Bei Veterinärassistenten verhindert wiederum der bayernweit geringe Personalstand die Rotation fast gänzlich. In 58 von 71 bayerischen Landratsämtern gibt es jeweils nur einen Veterinärassistenten.

Fehlende Bündelung von Aufgabenbereichen

Laut der gutachterlichen Erhebungen sind in nur etwa 17 % der bayerischen Landratsämter das Veterinärwesen, die Lebensmittelüberwachung und das Vollzugspersonal in einer Organisationseinheit zusammengefasst. In vielen kreisfreien Gemeinden übernimmt das angrenzende Landratsamt die Aufgaben des amtlichen Veterinärwesens. Hier fallen also von vorneherein die Aufgaben auseinander. Diese »Aufgabenzersiedelung« eigentlich eng verwobener Bereiche wird im Gutachten als gravierend angesehen, weil dadurch Zeit- und Abstimmungsverluste entstehen.

Mangelhafte Personalsituation

Das Gutachten zeigt weiterhin, dass die Personalsituation in den bayerischen Behörden nicht zufriedenstellend ist. Die Struktur der insgesamt 71 Landratsämter ist sehr unterschiedlich, da jeweils auf unterster Ebene über den Aufbau der Ämter und den jeweiligen Personalumfang entschieden wird. Generell ist das Verhältnis zwischen Verwaltungs- und Fachpersonal sehr unausgeglichen. Um zumindest den wichtigsten Anordnungen nachzukommen, sind die wenigen Mitarbeiter häufig gezwungen, Prioritäten zu setzen. Besonders die Kapazitäten des Fachpersonals sind überwiegend ausgereizt; teilweise bleiben die Behörden sogar unterbesetzt.

Mangelnde Kenntnis der Rechtsvorschriften

Für die Ausbildung zum amtlichen Tierarzt in Bayern ist laut Gutachten die Vermittlung der Rechtsvorschriften, die bei der amtlichen Arbeit eine wichtige Grundvoraussetzung sind, nicht nötig. In dem Gutachten wird das folgendermaßen kommentiert: »Dies erscheint verwunderlich, da selbst die amtlichen Fachassistenten eine entsprechende Ausbildung durchlaufen müssen.«

Langsame Untersuchungen

Der Fall Bayern-Ei hat deutlich gemacht, dass die mikrobiologischen Untersuchungen im Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit sehr lange dauern. Problematisch ist hier laut Gutachten, dass es anders als im Bereich der Tierseuchen weder gesetzliche Vorgaben noch Arbeitsanweisungen gibt. Das Landesamt hat bereits Konsequenzen gezogen.

Forderungen des Gutachtens

Das Gutachten liefert mit einem 13-Punkte-Programm eine Vielzahl von Lösungsansätzen für die oben beschriebenen Probleme. So sollen die vorgesetzten Behörden z. B. bessere Anleitungen erarbeiten und koordinierend auf untergeordnete Behörden einwirken. Der hohe Dokumentationsaufwand soll dadurch so weit wie möglich reduziert werden.

In Bezug auf die ungenügend unerfüllten Kontrollaufgaben, vor allem im Tierschutz, soll eine gemeinsame Kontrollstrategie mit landkreisübergreifenden Risikobewertungen und einem einheitlichen Verwaltungsvollzug erarbeitet werden. Die Einführung eines IT-Systems für mikrobiologische Untersuchungen könnte Verzögerungen bei den Bearbeitungszeiten vermeiden. Auch die oben beschriebene »Aufgabenzersiedelung« in den Ämtern soll durch eine Bündelung der sachlich zusammenhängenden Bereiche verhindert werden.

Die unteren Behörden sollen verpflichtet werden, die Ergebnisse der Laboruntersuchungen aus den Eigenkontrollen der Betriebe einheitlich zu kontrollieren. Die behördliche Begleitung der Eigenkontrollen muss laut ORH kritisch überprüft werden. Ferner soll der Korruptionsprävention mehr Gewicht verliehen werden, wofür das Gutachten eine verstärkte Dienst- und Fachaufsicht, Korruptionsgefährdungspläne und stichprobenartige Prüfungen vorschlägt.

Die mangelhafte Personalsituation in den bayerischen Behörden und Laboren soll durch eine genaue Bedarfsermittlung analysiert und mit einem Personalverwaltungskonzept behoben werden. Außerdem soll die Ausbildung zum amtlichen Tierarzt um einen theoretischen Pflichtausbildungsteil erweitert werden.

Insgesamt kommt das Gutachten zu dem Schluss, dass eine komplette Neuorganisation des amtlichen Veterinärwesens und der Lebensmittelüberwachung die beste Lösung wäre.

Erste Maßnahmen

Die bayerische Staatsregierung hat als Reaktion auf das Gutachten damit begonnen, Maßnahmen zur Neuorganisation zu ergreifen. Anfang August 2016 wurde die Einrichtung einer neuen Kontrollbehörde beschlossen. Sie soll die Lebensmittelüberwachung von großen Betrieben sowie das Veterinärwesen übernehmen. Für kleinere Lebensmittelbetriebe sollen wie zuvor die Landratsämter zuständig bleiben.

Insgesamt sind zwei Standorte mit 70 neuen Stellen für die neue Behörde geplant. Weitere 20 Arbeitsplätze des Landesamts sollen in die neue Behörde verlagert werden. Bis Oktober sollen weitere Details geplant werden.

Fazit

Das Gutachten des ORH hat vielfältige strukturelle Defizite im bayerischen Behördensystem offengelegt. Ob und wie schnell diese vollständig behoben werden und ob es in Zukunft zu wirklich effektiven Kontrollen – auch im Bereich des Tierschutzes – kommen wird, bleibt abzuwarten.

Dass Gutachten in anderen Bundesländern ähnliche Defizite zutage fördern würden, ist zu befürchten.

Nachtrag (25.9.2018): Neue Kontrollbehörde

2018 hat die Kontrollbehörde für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (KBLV) ihre Arbeit aufgenommen. Ihre Aufgabe ist die Kontrolle von überregional tätigen Lebensmittel- und Schlachtbetrieben in Bayern. Auch Geflügelgroßbetriebe mit 40.000 oder mehr Tieren werden von ihr überwacht.

Kritik an der neuen Behörde äußert die SPD: Sie fordert, dass Kontrollergebnisse veröffentlicht werden. Laut dem SPD-Verbraucherschutzexperten Florian von Brunn sei dies rechtlich möglich, »doch die Staatsregierung weigert sich«.

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