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Verbandsklagerecht im Tierschutz

Verbandsklagerecht für Tierschutzorganisationen
© Hans-Jörg Nisch – Fotolia

Tierschutzorganisationen das Verbandsklagerecht bundesweit einzuräumen, ist eine unserer zentralen Forderungen. Zur Durchsetzung des geltenden Tierschutzrechts ist das Verbandsklagerecht aus unserer Sicht zwingend erforderlich, denn nur damit kann das rechtliche Ungleichgewicht zwischen Tiernutzern und Tierschützern aufgehoben werden.

Probleme ohne Verbandsklage

Im deutschen Verwaltungsrecht, zu dem auch das Tierschutzrecht im Wesentlichen gehört, herrscht der Grundsatz, dass nur derjenige Klage erheben darf, der behaupten kann, selbst in seinen eigenen Rechten verletzt zu sein.

Dies führt zu einem klaren Vorteil aufseiten der Tiernutzer: Ein Tiernutzer, der sich durch die ohnehin sehr niedrigen Tierschutzstandards, die ihm von der zuständigen Behörde auferlegt werden, in seinen Rechten beeinträchtigt sieht, kann die Auflagen und Weisungen einer Behörde vor dem Verwaltungsgericht überprüfen lassen. Da er in seinen eigenen Rechten betroffen ist, steht ihm eine Klagebefugnis zu. Für die betroffenen Tiere jedoch kann niemand Klage erheben, denn die Tierschutzverbände sind nicht direkt selbst betroffen und die Tiere selbst können natürlich nicht klagen.

Rechtlichen Schutz für die Tiere durchsetzen

Tiere sollen in Deutschland durch verschiedene Normen geschützt werden, vor allem durch das Staatsziel Tierschutz in Art. 20 a des Grundgesetzes, das Tierschutzgesetz sowie die Tierschutzverordnungen des Bundes. Dass dieser Schutz noch ausgebaut werden muss, liegt auf der Hand, wenn man bedenkt, wie viele Ausnahmeregelungen es im Tierschutzgesetz gibt und welch niedrige Tierschutzstandards man in den Verordnungen findet.

Die Rolle der Staatsanwaltschaften und Probleme

Ohne ein Verbandsklagerecht haben Tierschutzorganisationen nur die Möglichkeit, bei der Staatsanwaltschaft Anzeigen zu erstatten. Die zuständige Staatsanwaltschaft prüft dann den Sachverhalt und entscheidet, ob genügend Anhaltspunkte für eine Straftat vorliegen. Ist die Staatsanwaltschaft davon überzeugt, verfasst sie eine Anklageschrift und reicht diese beim zuständigen Gericht ein. Alternativ kann sie das Verfahren gegen Auflagen, z. B. Zahlung einer Geldstrafe, einstellen oder einen Strafbefehl erlassen. Liegen aus Sicht der Staatsanwaltschaft keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Straftat vor, wird das Verfahren vollständig eingestellt. Nur in sehr wenigen Fällen kommt es tatsächlich zu einem Gerichtsverfahren vor einem Strafgericht.

Die Möglichkeit der Anzeige bei der Staatsanwaltschaft oder alternativ bei der Polizei ist aus mehreren Gründen unzureichend: Die Staatsanwaltschaft ist nur für Straftaten zuständig, aber nicht jede Zuwiderhandlung gegen das Tierschutzrecht stellt eine Straftat dar. Auch reicht für die strafrechtliche Verfolgung ein Verstoß nicht aus. Dem Täter muss vielmehr eine persönliche Schuld in Form von Vorsatz oder Fahrlässigkeit nachgewiesen werden. An diesem Punkt sind in der Vergangenheit viele Strafanzeigen gescheitert.

Staatsanwälte sind zudem häufig mit dem Tierschutzrecht nicht vertraut und nur selten motiviert, sich mit großem zeitlichen Aufwand in die ihnen fremde Materie einzuarbeiten. Aufgabe der Staatsanwaltschaft ist schließlich lediglich die Strafverfolgung zur Ahndung vergangenen Unrechts, nicht aber die Herstellung rechtmäßiger Verhältnisse für die Zukunft.

Die Rolle der Amtstierärzte und Probleme

Von behördlicher Seite sind die Amtstierärzte dazu berufen, die Einhaltung der ohnehin niedrigen Tierschutzstandards in Tierhalterbetrieben zu überwachen. Selbst motivierte Amtstierärzte werden aber bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe mit erheblichen Schwierigkeiten konfrontiert. Sie müssen nämlich damit rechnen, dass ihre Behörden durch Tierhalter vor den Verwaltungsgerichten verklagt werden. Die Tierhalter können dabei regelmäßig auf die Unterstützung von Organisationen wie dem Bauernverband zurückgreifen.

Sollte ein Tierhalter vor dem Verwaltungsgericht Erfolg haben, kann er dann auch noch vor den Zivilgerichten Schadensersatzansprüche geltend machen. Trifft ein Amtstierarzt also eine Entscheidung zugunsten der Tiere, geht er für seine Behörde ein hohes Risiko ein. Das führt sehr häufig auch dazu, dass engagierte Amtstierärzte von ihren Vorgesetzten ausgebremst werden.

Lösung: Das Verbandsklagerecht für Tierschutzverbände

Mit der Einführung eines Verbandsklagerechts wird ein, zumindest rechtliches, Gleichgewicht zwischen den Tierschützern und Tierschutzverbänden auf der einen und den Tiernutzern auf der anderen Seite geschaffen. Das Verbandsklagerecht, wie es bereits in einigen Bundesländern eingeführt wurde, überwindet die Voraussetzung, dass jeder nur seine eigenen Rechte klageweise geltend machen kann.

Dieses Verbandsklagerecht gibt es bereits im Umweltrecht. Umweltschutzorganisationen wurde im Jahr 2002 durch den Bund ein Verbandsklagerecht zugesprochen (davor war es Ländersache); das Verbandsklagerecht für Tierschutzorganisationen gibt es dagegen bislang nur in einzelnen Bundesländern. Diese rechtliche Benachteiligung des Tierschutzes durch das Fehlen einer bundesweit einheitlichen Regelung ist aus unserer Sicht unhaltbar – vor allem, wenn man sich vor Augen führt, dass Umweltschutz und Tierschutz denselben Verfassungsrang haben.

In diesen Ländern gibt es das Verbandsklagerecht bereits

  • Baden-Württemberg (seit 2015)
  • Bremen (seit 2007)
  • Hamburg (seit 2013)
  • Nordrhein-Westfalen (seit 2013)
  • Rheinland-Pfalz (seit 2014)
  • Saarland (seit 2013)
  • Schleswig-Holstein (seit 2014)

Zudem ist in Niedersachsen die Einführung des Verbandsklagerechts geplant – wir haben zu dem Gesetzesentwurf Stellung genommen. In den anderen Bundesländern ist derzeit nicht damit zu rechnen, dass Tierschutzorganisationen ein Klagerecht erhalten.

Chancen, Grenzen und Risiken des Verbandsklagerechts

Das Verbandsklagerecht verändert zunächst nicht unmittelbar die niedrigen Standards im Tierschutzrecht. Es dient in der Regel nur dazu, geltendes Recht durchzusetzen, wodurch das Ausmaß an Tierleid aber auch schon erheblich gelindert werden kann.

Grundsätzlich haben Klagen immer nur Auswirkungen auf den konkreten Fall. Gegen jeden einzelnen tierschutzrechtlichen Verstoß zu klagen, ist allein schon aus Kapazitätsgründen unmöglich. Allerdings haben richterliche Entscheidungen eine große Signalwirkung – insbesondere solche der zweiten und dritten Instanz. Insofern werden erfolgreiche Klagen weit über den Einzelfall hinaus Auswirkungen haben und können sogar dazu führen, dass Verordnungen im Sinne der Tiere überarbeitet werden.

Einige Klagen haben sogar das Potenzial, gängige Praktiken in der Massentierhaltung abzuschaffen, weil eine gesetzeskonforme Anwendung nicht rentabel wäre. In solch einem Fall – der Kastenstandhaltung von Muttersauen – unterstützen wir derzeit eine Klage.

Das Risiko von Verbandsklagen liegt darin, dass sie bei Niederlagen vor Gericht (z. B. durch eine schlechte Vorbereitung und Durchführung) auch weitreichende Folgen zu Lasten der Tiere entfalten können.

Drei typische Anwendungsgebiete der Verbandsklage

§ 16a Tierschutzgesetz regelt, dass die zuständigen Behörden Anordnungen treffen, um festgestellte Verstöße zu beseitigen und zukünftige Verstöße zu verhüten. U. a. aufgrund der oben beschriebenen strukturellen Ungleichheit kommen die Veterinärämter dieser Aufgabe häufig nicht nach. Durch erfolgreiche »16a-Klagen« können die Behörden verpflichtet werden, ihren Aufgaben nachzukommen.

Auch an bau- und immissionsrechtlichen Genehmigungsverfahren für Vorhaben zum Halten von Tieren zu Erwerbszwecken sind klagebefugte Vereine zu beteiligen. Sie können tierschutzrechtliche Argumente vortragen und gegen gegebenenfalls erteilte Genehmigungen mit der Begründung klagen, dass tierschutzrelevante Vorschriften verletzt werden, was nach unserer Auffassung in praktisch allen Intensivtierhaltungsanlagen systembedingt zu erwarten ist.

Auch die Genehmigung von Tierversuchen kann einer Überprüfung durch die Gerichte unterzogen werden.

Unsere Rolle bei der Anwendung des Verbandsklagerechts

Bislang wird das Verbandsklagerecht in der Regel nur Vereinen zugesprochen – und zwar nur in dem Bundesland, in dem sie ihren Sitz haben. Tierschutz-Stiftungen haben das Klagerecht bislang noch nicht erhalten. Wir haben zudem unseren satzungsmäßigen Sitz in München, wo auf absehbare Zeit kein Verbandsklagerecht eingeführt werden wird.

Dennoch werden wir in diesem Themenbereich eine wichtige Rolle spielen: Wir bringen uns personell und fachlich intensiv ein, um geeignete Themen für Klagen auszuarbeiten und andere Organisationen bei beabsichtigten oder laufenden Verbandsklagen zu beraten und zu unterstützen. Zu diesem Zweck haben wir unsere personellen juristischen Kapazitäten bereits verstärkt und werden sie noch weiter ausbauen. Außerdem werden wir ausgewählte Klagen ermöglichen, indem wir sie finanziell unterstützen.

 
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Initiative Transparente Zivilgesellschaft
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