Stellungnahme Verbandsklagerecht Niedersachsen

Aus aktuellem Anlass veröffentlichen wir unsere komplette Stellungnahme zum Gesetzesentwurf über Mitwirkungs- und Klagerechte von Tierschutzorganisationen in Niedersachsen. Die Stellungnahme haben wir gemeinsam mit der Erna-Graff-Stiftung für Tierschutz sowie mit der Tierschutzstiftung Hof Butenland eingereicht.

Allgemeine Vorbemerkung

Sie hatten der Albert Schweitzer Stiftung für unsere Mitwelt am 30. September 2014 den Entwurf eines Gesetzes über Mitwirkungs- und Klagerechte von Tierschutzorganisationen zur Kenntnisnahme und ggf. Stellungnahme übersandt. Die Albert Schweitzer Stiftung setzt sich schon seit Jahren für die Einführung eines Verbandsklagerechts für Tierschutzorganisationen ein. Ihr geschäftsführendes Vorstandsmitglied Mahi Klosterhalfen hat deshalb dem zuständigen Landwirtschaftsminister Christian Meyer am 25. Juli 2013 25.000 Unterschriften von Personen überreicht, die sich für eine Verbandsklage in Niedersachsen einsetzen. Die Erna-Graff-Stiftung für Tierschutz arbeitet eng mit der Albert Schweitzer Stiftung zusammen. Hans-Georg Kluge, Rechtsanwalt, der Herausgeber des im Kohlhammer-Verlag erschienenen Kommentars zum Tierschutzgesetz und Autor diverser Veröffentlichungen zu diesem Rechtsgebiet ist, gehört als stellvertretender Vorsitzender dem Vorstand der Erna-Graff-Stiftung für Tierschutz an und ist gleichzeitig Vorstandsmitglied der Albert Schweitzer Stiftung. Es liegt nicht nur deshalb nahe, dass vorliegend beide Stiftungen gemeinsam eine Stellungnahme zum vorliegenden Gesetzentwurf abgeben. Ergänzend beteiligt sich die niedersächsische Tierschutzstiftung Hof Butenland an der Stellungnahme. Es ist nur schlüssig, dass auch eine Tierschutzorganisation, die in Niedersachsen den Tätigkeitsschwerpunkt hat, sich im Vorfeld mit diesem so wichtigen Instrument beschäftigt.

Zusammenfassende Bewertung

Die Einführung einer gesetzlich verankerten Mitwirkungsmöglichkeit für anerkannte Tierschutzvereine durch das geplante Mitwirkungs- und Klagerecht ist ein wichtiger und konsequenter Schritt zu einem wirksameren Tierschutz auf Landesebene in Niedersachsen. Damit wird dem Art. 6b der Niedersächsischen Landesverfassung, in welchem das Staatsziel Tierschutz verfassungsrechtlich verankert ist, zu einer gesteigerten praktischen Wirksamkeit verholfen. Der Vorsitzende der Erna-Graff-Stiftung für Tierschutz, Dr. Eisenhart von Loeper und das Vorstandsmitglied beider Stiftungen, Hans-Georg Kluge hatten bereits bei der Anhörung vor Einführung des Staatszieles Tierschutz in die Landesverfassung von Niedersachsen am 22.10.1997 vor dem zuständigen Landtags-Ausschuss auf die Notwendigkeit hingewiesen, das Staatsziel durch flankierende gesetzliche Maßnahmen, wie etwa die Einführung einer Verbandsklage auch in der Praxis zu stärken. Deshalb stellt die nunmehr geplante Einführung des Verbandsklagerechts die bereits lange im Raum stehende legislative Verstärkung und Umsetzung der damaligen Einführung des Staatszieles Tierschutz in Niedersachsen dar.

Schon einige Bundesländer haben vor Niedersachsen ein vergleichbares Gesetz auf den Weg gebracht. Das Verbandsklagerecht fördert das kooperative Zusammenwirken von Bürgern, die Missstände beobachten, klagebefugten Tierschutzorganisationen und den Vollzugsbehörden. Die Verbandsklage ist ein wichtiges Instrument, um ein Ungleichgewicht auszugleichen. Denn bislang steht nur den Tierhaltern der Rechtsweg offen. Das Tierschutzrecht gelangt regelmäßig nur dann vor die Schranken der Gerichte, wenn belastende Verwaltungsakte von Tiernutzern angegriffen werden, die im Verdacht stehen, gegen geltendes Recht verstoßen zu haben oder wenn Tiernutzer sich deshalb belastet sehen, weil ihnen bestimmte Genehmigungen, die Voraussetzungen eines bestimmten Umgangs mit Tieren sind (z. B. § 4a Abs. 2 Nr. 2 TierSchG), verwehrt werden.

Die zahlreichen Fälle aber, in denen etwa die Tierschutzbehörden selbst aus rechtlichen oder pragmatischen, insbesondere aus finanziellen Gründen davon absehen, gegen solche Personen oder Unternehmen vorzugehen, die gegen Tierschutzvorschriften verstoßen, werden niemals juristisch, d.h. gerichtlich überprüft, weil Tiere in der deutschen Rechts- und Verfassungsordnung über keine eigenen (subjektiven) Rechte verfügen, die vor Gericht geltend gemacht werden könnten.

Generell zeigt sich, dass die Bedenken, die Gegner gegen die Tierschutz-Verbandsklage haben, keine Substanz haben. Tatsächlich wird mit diesem so wichtigen Instrument von Seiten der Tierschutzorganisationen sehr bedacht umgegangen. Seitdem in Bremen 2007 deutschlandweit erstmals die tierschutzrechtliche Verbandsklage implementiert worden ist, ist nach hiesigem Kenntnisstand keine Verbandsklage in Deutschland anhängig gemacht worden. Die von den Kritikern prognostizierte Prozessflut ist ausgeblieben. Die entsprechenden Institutionen werden schon deshalb bei ihren Klagen Vorsicht walten lassen, weil sie im Falle des Unterliegens die Gerichts- und Anwaltskosten zu tragen haben, die – etwa im Bereich des Tierversuchsrechts – wegen der hohen Streitwerte teilweise erheblich sein können. Aufgrund der finanziellen Ausstattung der Tierschutzorganisationen werden diese deshalb nur bei wirklich dringenden Anliegen den Weg zum Gericht suchen. Das ist den Gegnern der tierschutzrechtlichen Verbandsklage auch gut bekannt. Dass sie trotzdem das Argument einer angeblich bevorstehenden Klageflut bemühen, ist deshalb allein dem Umstand geschuldet, dass dieses neue Rechtsinstrument aus anderen grundsätzlichen Erwägungen abgelehnt wird, die aber in der Öffentlichkeit weniger populär sind als der Hinweis auf eine Zunahme bürokratischer Abläufe.

Zu den vorgeschlagenen Gesetzesvorschriften im Einzelnen

§ 1 Mitwirkungsrechte

Durch die in § 1 Abs. 1 geregelte obligatorische Mitwirkung anerkannter Tierschutzorganisationen bei der Vorbereitung von tierschutzrelevanten Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Landes wird sichergestellt, dass die berechtigten Tierschutzorganisationen frühzeitig ihren Sachverstand einbringen können. Gleiches gilt für die in § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Entwurfes genannten Genehmigungsverfahren, wobei dort allerdings die zuständigen Behörden nicht von Amts wegen verpflichtet sind, die anerkannten Vereine über laufende Verwaltungsverfahren zu informieren. Insoweit liegt es in der Hand der Tierschutzorganisationen, sich auf der Grundlage des § 2 Abs. 2 des Entwurfes rechtzeitig die erforderlichen Informationen zu beschaffen.

Allerdings ist der § 2 Abs. 2 in der vorliegenden Form nicht ausreichend, denn was im Entwurf nicht geregelt ist, ist der Fall, dass die zuständige Behörde bisher noch kein formelles Verwaltungsverfahren in ihr bekannten Fällen eingeleitet hat, bei den betreffenden Tierschutzorganisation aber Verdachtsumstände bekannt sind, die die Einleitung eines Untersagungsverfahrens rechtfertigen würden. Hier wäre es wichtig für die betreffenden Organisationen, Kenntnis von den Informationen zu bekommen, die der Behörde zwar vorliegen, ihr aber bisher keine Veranlassung gegeben haben, gegen das von den Tierschutzorganisationen beanstandete Verhalten einzuschreiten. In Nordrhein-Westfalen (NRW) ist dies inzwischen bei einer insoweit parallelen rechtlichen Situation als unbeabsichtigte Regelungslücke erkannt worden. In einer allgemeinen Weisung des nordrhein-westfälischen Umweltministeriums aus dem Oktober 2014 (AZ: VI-6 – 78.02.04) heißt es deshalb (Hervorhebungen durch die Verfasser dieser Stellungnahme):

»Ohne vorherige Information und Mitwirkungsmöglichkeit kann das Recht nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 von den Vereinen aber nicht ausgeübt werden. Ein Rückgriff auf die Beteiligungsrechte nach dem VwVfG NRW, kommt nicht in Betracht, da die Vereine durch die Regelungen im TierschutzVMG nicht zu Verfahrensbeteiligten im Verwaltungsverfahren werden. Ein Informationsanspruch nach IFG NRW steht nur natürlichen Personen zu. Da das geltende Recht den Vereinen keine Möglichkeit zur Verfügung stellt, an die für die Rechtsausübung erforderlichen Informationen zu gelangen, liegt hier im TierschutzVMG eine unbeabsichtigte Regelungslücke vor, die durch ergänzende Auslegung zu schließen ist. Zur Ermöglichung und Gewährleistung einer effektiven Wahrnehmung der Rechte nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 sind dem Verein entsprechend der Vorschrift des § 2 Absatz 5 auf Verlangen Einsicht in anonymisierte Akten zu gewähren, in denen die Behörde Anordnungen nach § 16 a TierSchG getroffen hat oder bei Kenntnis des Sachverhaltes ein Tätigwerden nach § 16 a TierSchG für nicht erforderlich hält. Auf Wunsch können im Einzelfall und gegen Erstattung der Materialkosten auch Photokopien der anonymisierten Akten übersandt werden. Von den einzusehenden Unterlagen dürfen auf Wunsch Kopien oder Ablichtungen angefertigt werden. Im Übrigen gilt Abschnitt 1.1. entsprechend.«

Um einer entsprechenden unerkannten Regelungslücke in Niedersachsen vorzubeugen, ist es wichtig, bereits in den Gesetzestext eine Regelung aufzunehmen, die jetzt in NRW Bestandteil der erwähnten ministeriellen Weisung ist. Folgender ergänzender Gesetzestext etwa in einem neuen Absatz 4 erscheint denkbar:

»Zur Wahrnehmung der Rechte nach § 2 Absatz 1 Satz 1, in Bezug auf ein behördliches Einschreiten nach § 16a TierSchG, ist der Tierschutzorganisation auf Verlangen Einsicht in Akten zu von ihnen näher bezeichneten Vorgängen zu gewähren, in denen die Behörde Anordnungen nach § 16 a TierSchG getroffen hat oder trotz Kenntnis des Sachverhaltes ein Tätigwerden nach § 16 a TierSchG für nicht erforderlich hält.«

Noch besser wäre es allerdings, die Mitwirkungsrechte für Tierschutzorganisationen in dem Sinne zu optimieren, wie es der heutige niedersächsische Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Christian Meyer, in seinem Entwurf von 2009 zum »Gesetz zur Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage« vorgeschlagen hatte. Danach würde ein nach § 3 anerkannter Verein Anspruch auf freien Zugang zu Informationen über den Tierschutz haben, wobei sich das Verfahren nach den Vorschriften des Umweltinformationsgesetzes richten würde. Warum die Rechte von anerkannten Tierschutzorganisationen hinter den von anerkannten Umweltverbänden zurückbleiben sollen, ist nicht einzusehen.

Wir empfehlen darüber hinaus, um eine größtmögliche Transparenz im Sinne des Tierschutzes in verschiedenen Ebenen zu schaffen, dem Beispiel anderer Bundesländer zu folgen und den § 1 Absatz 1 durch folgende Regelung zu ergänzen:

4. vor der Erteilung bau- und immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen für Vorhaben zum Halten von Tiere zu Erwerbszwecken. Das gilt nicht für Vorhaben zur Errichtung von Kleintierställen bis zu 50 Kubikmeter Brutto-Rauminhalt ...«

Das bereits verabschiedete parallele Gesetz in Nordrhein-Westfalen beinhaltet diese Regelung aus sehr gutem Grund: Bestimmte Genehmigungs- und Erlaubnisverfahren haben für Umgang und Haltung von Tieren für Erwerbszwecke eine hohe Tierschutz-Relevanz, weil bei derartigen Vorhaben regelmäßig tierschutzrelevante Vorschriften als öffentlich-rechtliche Vorschriften im Sinne verschiedener Vorschriften der Landesbauordnung bzw. von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zu beachten sind.

§ 2 Klagerechte

Aus Sicht der Tierschutzrechts-Experten, denen die Stärkung dieses Rechtsgebietes ein Anliegen ist, sind alle bislang beschlossenen Gesetze unter materiellen Gesichtspunkten richtig. Teilweise wird jedoch auch von den Befürwortern der tierschutzrechtlichen Verbandsklage die Sorge geäußert, dass eine Feststellungsklage nicht so wirksam sei, wie es eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage wäre. Während eine Anfechtungsklage als Gestaltungsklage unmittelbar eine den tierschutzwidrigen Zustand legitimierende Erlaubnis beseitigen würde, würde eine Verpflichtungsklage, mit der etwa ein behördliches Unterlassen der Beseitigung eines tierschutzrechtswidrigen Zustandes angegriffen werden könnte, notfalls im Wege der Verwaltungsvollstreckung von den Klägern durchgesetzt werden können. Bei einer Feststellungsklage wäre das nicht der Fall.

Diese Argumentation trifft zu, ist aber nicht vollständig. Wird im Wege einer Feststellungsklage die Rechtswidrigkeit einer tierschutzrechtlichen Erlaubnis festgestellt, darf die Behörde nicht untätig bleiben. Sie muss vielmehr nach § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz prüfen, ob der Vertrauensschutz des Genehmigungsinhabers an der Aufrechterhaltung der rechtswidrigen Genehmigung höher zu veranschlagen ist als das Rücknahmeinteresse der Behörde, zu deren Amtspflichten es gehört, rechtskräftigen Gerichtsurteilen zur Durchsetzung zu verhelfen. Zu diesen gerichtlichen Entscheidungen gehören auch Feststellungsurteile. Erfolgreiche Feststellungsklagen von Tierschutzorganisationen bleiben also keineswegs wirkungslos. In vielen Fällen wird die Behörde den rechtswidrigen Genehmigungsbescheid nach einer erfolgreichen Verpflichtungsklage zurücknehmen müssen. Hinzu kommt, dass die Behörde in parallelen weiteren Fällen die zuvor gerichtlich beanstandete Genehmigung nicht mehr erteilen darf.

Aber auch die strikten Gegner einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage haben besonders starke Bedenken gegen die Feststellungsklage nach § 43 VwGO, die sie für verfassungswidrig halten. Insoweit befinden sie sich in seltener Übereinstimmung mit vielen Befürwortern der tierschutzrechtlichen Verbandsklage. Stellvertretend für die Gegner einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage steht der Münsteraner Fachanwalt Hüttenbrink, der mit Schreiben vom 21.11.2011 auszugsweise folgende besondere Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit einer Feststellungsklage nach § 43 VwGO gegenüber dem nordrhein-westfälischen Landtag in Bezug auf das damals dort beratene und inzwischen in Kraft getretene Gesetz zur Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage (TVMG) geltend gemacht hat:

»Es bestehen erhebliche Bedenken, ob diese geplante Vorschrift des § 1 Abs. 1 S. 2 TVMG von der Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers gedeckt wird, weil sie abweichend vom Normengefüge der VwGO eine neue Form »der Feststellungsklage« kreiert. Diese Regelung ist deshalb mit Bundesrecht nicht zu vereinbaren. Sie verletzt Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG i.V.m. Art. 72 Abs. 1 GG, da der Bundesgesetzgeber - bezogen auf die Feststellungsklage - eine abschließende Regelung getroffen hat. ...«

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis setzt ferner voraus, dass zwischen den Beteiligten des Rechtsstreits wegen dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen von der anderen Seite verlangen zu können. Diese Definition des Rechtsverhältnisses wirft - besonders für die hier streitige Fallgestaltung - weitere Fragen auf. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Ein derartiges Rechte- und Pflichtenverhältnis besteht aber zwischen den Tierschutzverbänden einerseits und den betroffenen Behörden andererseits in der Regel nicht. ...

Die zweite Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage ist das »Feststellungsinteresse« des Klägers. Nach allgemeiner Auffassung besteht ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO nur dann, wenn die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die »Rechtsposition des Klägers« zu verbessern. Da der jeweilige Kläger - der Tierschutzverband - aber keine Rechtsposition aus eigenem Recht inne hat, kann auch keine »Rechtsposition« verbessert werden, sodass es voraussichtlich an einem Feststellungsinteresse fehlen wird. ...«

Die These des Sachverständigen Hüttenbrink beruht im Wesentlichen also auf der Annahme, dass es bei Feststellungsklagen im Rahmen tierschutzrechtlicher Verbandsklagen bereits an einem Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 VwGO fehle. Er hält es für entscheidend, dass im Rahmen der Definition des Rechtsverhältnisses diese durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet seien. Diese Grundlage des § 43 VwGO, einer Bundesrechtsnorm, dürfe von einem Landesgesetzgeber nicht dadurch unterlaufen werden, dass er eine Klage schaffe, bei der es nicht um subjektive Rechts ginge.

Diese Argumentation kann schon deshalb nicht richtig sein, weil dann, wenn diese Auffassung zuträfe, Kommunalverfassungsstreitigkeiten, bei denen es schon begrifflich nie um subjektive Rechte der Beteiligten gehen kann, sondern um organschaftliche Rechte der Kommunalverfassungsorgane oder von Teilen von ihnen und deren auch prozessuale Zulässigkeit unbestritten ist (vgl. BVerfGE 8, 122, 130; BVerwGE 3, 30, 35; BVerwG DÖV 1972, 350), überwiegend über die Feststellungsklage nach § 43 VwGO abgewickelt werden. Und das mit ausdrücklicher Billigung des höchsten deutschen Verwaltungsgerichts (BVerwG Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 179), welches in der zitierten Entscheidung ausführt, dass neben der Leistungsklage die Feststellungsklage als geeignete Klageart für kommunale Ver-fassungsstreitigkeiten in Betracht kommt, nachdem zuvor mögliche verfassungsrechtliche Bedenken abgehandelt und als nicht durchschlagend angesehen worden sind. Insbesondere wurde insoweit vom Gericht der Gedanke verworfen, dass es sich bei Klagen in Kommunal-verfassungsstreitigkeiten um Klagen sui generis handeln könnte.

Anderes kann für die Feststellungsklage von Tierschutzvereinen nicht gelten. Insoweit kann auch das Vorliegen eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 VwGO ohne Weiteres bejaht werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (vgl. etwa Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.05.1984 - BVerwG 3 C 68.82 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 123 und vom 23.01.1992 - BVerwG 3 C 50.89 - Buchholz 418.711 LMBG Nr. 30 m. zahlr. w. N). Rechtliche Beziehungen verdichten sich danach dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (st. Rspr. des BVerwG; vgl. etwa BVerwGE 77, 207, 211 und Entscheidung vom 23.01.1992, aaO; Beschluss vom 12.11.1987, aaO; BVerwG Buchholz 454.9 Mietpreisrecht Nr. 15).

Dass diese Voraussetzung – die Streitigkeit der Anwendung einer konkreten Norm auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt – bei einer von einem Tierschutzverein in Bezug auf eine Genehmigung nach dem Tierschutzgesetz eingereichten Feststellungsklage regelmäßig vorliegen wird, kann nicht ernsthaft streitig sein. Die von dem erwähnten Sachverständigen angenommene Verknüpfung der Definition des Rechtsverhältnisses mit dem Betroffensein von subjektiven Rechten geht ebenfalls fehl. Insoweit geht das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung vielmehr davon aus, dass die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO nach Bejahung eines davon getrennt zu betrachtenden Vorliegens eines Rechtsverhältnisses zur Vermeidung einer dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO entsprechend anzuwenden ist (BVerwGE 99, 64, 66). Danach ist eine Feststellungsklage nur zulässig, wenn es dem Rechtsuchenden um die Verwirklichung eigener Rechte geht. Aber gerade die demnach notwendige Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO eröffnet wieder den Weg zu der von dem betreffenden Gutachter selbst erwähnten Öffnungsklausel für den Landesgesetzgeber.

Die aktuell im Vorfeld der Anhörung geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken in Bezug auf das angeblich entgegenstehende Normengefüge der Verwaltungsgerichtsordnung treffen demnach nicht zu. Aber auch soweit man die Frage eines Verbots einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage – wie einige Experten – anhand des Tierschutzgesetzes beurteilen will, führt das nicht zu einer bundesrechtlichen Sperre für Verbandsklagen. Der Bundesgesetzgeber hat von seiner Gesetzgebungskompetenz (Art 74 Abs. 1 Nr. 20 GG) keinen Gebrauch gemacht, um eine Regelung zum Tierschutzverbandsklagerecht durch den Landesgesetzgeber auszuschließen. Darauf existieren weder in den Dokumenten zum Gesetzgebungsverfahren noch im Gesetzestext selbst auch nur die geringsten Hinweise. Damit bleibt es den Ländern auch unter dem Aspekt des Vorranges des Bundesrechts unbenommen, eine Tierschutzverbandsklage einzuführen.

§ 3 Anerkennung von Tierschutzorganisationen

§ 3 regelt die Voraussetzungen der Anerkennung der klagebefugten Tierschutzorganisationen. Diese Anforderungen sind mit Blick auf die Erfordernisse eines im Zeitpunkt der Anerkennung bereits fünfjährigen Bestehens und eines aktiven Tätigwerdens in diesem Zeitraum recht hoch. Aus § 3 Abs. 1 Nr. 6 ergibt sich wegen der dort erwähnten Notwendigkeit des Vorhandenseins von Mitgliedern, die Stiftungen nicht haben, dass Stiftungen, die sowohl vom Knowhow als auch von der finanziellen Ausstattung her häufig in der Lage sind, die Mitwirkungsrechte und Mitwirkungspflichten sowie die Klageberechtigungen im Sinne der Tiere wahrzunehmen, von der Verbandsklage ausgeschlossen sind. Eine Stiftung im Sinne der §§ 80 ff. BGB ist eine mitgliederlose rechtsfähige Organisation, die einen bestimmten Zweck mit Hilfe eines diesem Zweck dauerhaft gewidmeten Vermögens verfolgt. Die Aufgabenstellung der Stiftung bestimmt sich allein nach dem Stiftungswillen bzw. dem Stiftungszweck, welcher nachträglich nicht abgeändert werden kann. Geregelt wird die Verfassung der Stiftung durch die §§ 80 - 88 BGB in Verbindung mit dem jeweiligen Landesstiftungsgesetz. Gerade in Niedersachsen gibt es zum Beispiel mit der Tierschutzstiftung Hof Butenland Organisationen, die durch ihren Stiftungszweck (vgl. Satzung der Tierschutzstiftung Hof Butenland, §2, Abs. 1: »Die Stiftung verfolg den Zweck, durch Aufklärung und gutes Beispiel Liebe und Verständnis für die Tierwelt zu wecken und das Wohlergehen und eine artgerechte Haltung von Tieren zu fördern.« in der Lage wären, das Instrument der Verbandsklage wirkungsvoll zu nutzen.

Wir empfehlen deshalb, den Gesetzentwurf dahingehend zu ergänzen, dass »Verbände und Stiftungen ... in diesem Sinne Vereinen gleichgestellt« sind, so wie es der gegenwärtige niedersächsische Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Christian Meyer, 2009 in seinem noch als Oppositionspolitiker verfassten Gesetzentwurf zu einem »Gesetz zur Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage in Niedersachsen« formuliert hat.

Fazit

Die Einführung einer umfassenden Verbandsklage liegt nicht nur im Interesse der Tiere, sondern auch im Interesse des Rechtsstaates: Fehlentscheidungen von Verwaltungen können korrigiert werden – und somit entfaltet sich auch eine präventive Wirkung: Behörden arbeiten noch sorgfältiger, wenn ihre Entscheidungen von Zeit zu Zeit gerichtlich überprüft werden. Eine rechtsstaatliche Verwaltungsbehörde muss solche Überprüfungen selbstverständlich nicht fürchten. Im Gegenteil: Die »Spiegelung« des eigenen Verwaltungshandelns durch unabhängige Dritte gibt den Verantwortlichen zusätzliche Handlungssicherheit.

Der vorliegende Gesetzesentwurf ist durchaus gelungen. Nach unserer Überzeugung ist es ausgeschlossen, dass das Inkrafttreten des vorgeschlagenen Gesetzes zu nennenswerten bürokratischen Mehrbelastungen führt. Obwohl es sie nicht geben wird, wären sie sogar gerechtfertigt, weil – wie das Beispiel der umweltrechtlichen Verbandsklage zeigt – die Qualität von behördlichen Entscheidungen durch die frühzeitige Einbringung tierschutzfachlichen Sachverstands gestärkt und das bisher unbestritten vorhandene Vollzugsdefizit im Tierschutzrecht zumindest abgeschwächt werden würde.