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Umbau der Tierhaltung rechtlich möglich

Ferkel in Abferkelbucht
© Countrypixel – adobestock

Wie kann die sogenannte »Nutztierhaltung« in Deutschland verbessert werden? Zu dieser Frage hat das »Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung« im letzten Jahr Vorschläge für das Bundeslandwirtschaftsministerium erarbeitet. Diese Vorschläge wurden jetzt in einer Machbarkeitsstudie von Fachjurist:innen überprüft. Dabei zeigte sich, dass insbesondere bei der Finanzierung der vorgeschlagenen Maßnahmen Anpassungen nötig sind.

Die Vorschläge des Kompetenznetzwerks

Das »Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung» (nach ihrem Vorsitzenden Jochen Borchert auch »Borchert-Kommission« genannt) wurde 2019 von Julia Klöckner ins Leben gerufen. Der Auftrag: Vorschläge für eine »Verbesserung des Tierwohls in der Nutztierhaltung« ausarbeiten. Ihre Empfehlungen stellte die Kommission im Februar 2020 vor. Dazu gehörten unter anderem die folgenden Punkte:

  • Die gesamte »Nutztierhaltung» in Deutschland soll bis zum Jahr 2030 der Stufe 1 des staatlichen Tierwohllabels bzw. der Stufe 2 der Haltungsformkennzeichnung des Lebensmitteleinzelhandels entsprechen.
  • Bis zum Jahr 2040 soll sich die Haltung um mindestens eine weitere Stufe verbessert haben.
  • Nach Berechnungen der Kommission würde dieser Umbau der Tierhaltung zu Beginn (im Jahr 2025) 1,2 Milliarden Euro pro Jahr kosten. Ab 2030 würden die Kosten auf 2,4 Milliarden und 2040 auf 3,6 Milliarden Euro ansteigen. Diese Mehrkosten sollen durch eine »mengenbezogene Abgabe« auf tierliche Produkte in Form einer Verbrauchsteuer finanziert werden (Details dazu unten). Als Alternative nannte die Kommission die Anhebung der Mehrwertsteuer für tierliche Produkte.

Die Ergebnisse der Machbarkeitsstudie

Die jetzt vorgestellte, 276 Seiten starke Machbarkeitsstudie beleuchtet die Vorschläge der Borchert-Kommission im Detail und diskutiert, inwiefern sie mit nationalem und europäischem Recht vereinbar sind. Dies scheint bei den wesentlichen Kernpunkten wie etwa der Festlegung der Tierwohlstufen als Zielwerte für die Jahre 2030 und 2040 der Fall zu sein. An einigen Stellen muss nach Ansicht der Expert:innen jedoch juristisch nachgebessert werden – insbesondere beim Finanzierungsmodell.

Was kostet der Umbau der Tierhaltung?

Der Machbarkeitsstudie zufolge wird das Geld, das die Borchert-Kommission für den Umbau der Tierhaltung veranschlagt hat, nicht ausreichen. Die Autor:innen kommen bei ihren Berechnungen auf 2,9 Milliarden Euro jährlich ab dem Jahr 2025, 4,3 Milliarden Euro ab 2030 und 4,1 Milliarden Euro im Jahr 2040.

Wie können die Maßnahmen finanziert werden?

Die Borchert-Kommission hat eine Reihe verschiedener Finanzierungsmodelle vorgestellt. In der Diskussion stehen aktuell vor allem eine Tierwohlabgabe in Form einer Verbrauchsteuer, eine Mehrwertsteuer-Erhöhung sowie die in der Machbarkeitsstudie neu vorgeschlagene Ergänzungsabgabe.

Verbrauchsteuer

Die von der Borchert-Kommission und auch von Landwirtschaftsministerin Julia Klöckner bevorzugte »Tierwohlabgabe« in Form einer Verbrauchsteuer wäre der Tabaksteuer ähnlich und hätte einen wichtigen Vorteil: Sie würde mengenbezogen erhoben werden. Die Kommission hatte hier 40 Cent pro Kilogramm Fleisch, 2 Cent pro Kilogramm Milch und Ei sowie 15 Cent pro Kilogramm Käse und Butter vorgeschlagen. Die Verbraucher:innen würden somit proportional zu ihrem Verbrauch belastet: Wer viele Tierprodukte konsumiert, müsste auch mehr zahlen. Dadurch würde sich laut der Kommission »eine klima- und umweltpolitisch gewollte, moderate Lenkungswirkung« ergeben.

Laut der Machbarkeitsstudie lässt sich eine solche Verbrauchsteuer jedoch nicht ohne Weiteres umsetzen: Wenn die Steuer auf in Deutschland und im Ausland produzierte Waren erhoben werden würde, aber die damit eingenommenen Gelder nur den landwirtschaftlichen Betrieben in Deutschland zugutekämen, könnte das gegen EU-Recht verstoßen. Der Fall erinnert an die PKW-Maut, die aus ähnlichen Gründen gescheitert ist. Darüber hinaus sei die Umsetzung dieses Finanzierungsmodells mit einem großen bürokratischen Aufwand verbunden, heißt es in der Studie.

Mehrwertsteuer-Erhöhung

Eine Erhöhung der Mehrwertsteuer von 7 % auf 19 % wäre nicht mengen- sondern wertbezogen: Die Mehrkosten für die Verbraucher:innen wären abhängig vom Preis des Produkts. Das bedeutet, dass Produkte aus weniger leidvoller Haltung (etwa Bio-Produkte) stärker verteuert würden, da sie ohnehin schon mehr kosten. Dies wäre kontraproduktiv und hätte nicht die gewünschte »Lenkungswirkung«.

Wegen geringerer Verwaltungskosten sei diese Variante allerdings der Verbrauchsteuer vorzuziehen, heißt es in der Machbarkeitsstudie. Bei einer Zweckbindung zugunsten inländischer Betriebe besteht hier allerdings dasselbe Problem wie bei der Verbrauchsteuer: Sie könnte EU-rechtlich als »diskriminierende inländische Steuer« bewertet werden. Umgehen ließe sich dieses Problem laut der Gutachter:innen, wenn man die Mehrwertsteuer nicht nur für tierliche Produkte erhöhen würde, sondern für alle Lebensmittel. Dann würde bereits eine Anhebung des Steuersatzes auf knapp unter 10 % ausreichen, um den Umbau der Tierhaltung zu finanzieren.

»Fleisch-Soli«

Die Autor:innen der Machbarkeitsstudie bringen noch eine weitere Finanzierungsmöglichkeit ins Spiel, die EU-rechtlich und verwaltungstechnisch unproblematisch ist: Eine »Ergänzungsabgabe Tierwohl« auf die Einkommensteuer. Bei dieser Variante wird nicht das Produkt, sondern das Einkommen besteuert. Es würden also alle einkommensteuerpflichtigen Verbraucher:innen belastet – egal, ob und wie viele tierliche Produkte sie konsumieren. Einen Einfluss auf den Produktpreis hätte dieser »Fleisch-Soli« nicht.

Geringverdiener sollen entlastet werden

Einig sind sich die Borchert-Kommission und die Rechtsexpert:innen in der Ansicht, dass die geplanten Maßnahmen sich besonders auf Menschen auswirken, die wenig verdienen. Deshalb empfehlen sie, zugleich über eine Erhöhung der Hartz-IV-Sätze nachzudenken oder aber die Einkommensteuer der niedrigen Einkommensgruppen abzusenken.

Wie geht es weiter?

Bei der Vorstellung der Machbarkeitsstudie betonte Julia Klöckner, dass man »in den nächsten Schritten kraftvoll und erfolgsorientiert an den Plänen zum Umbau der Nutztierhaltung arbeiten« wolle. Ihr Plan sieht aber auch vor, die Vorschläge »in einem breit aufgestellten politischen Diskurs« zu erörtern und sie »erst, wenn politisch und gesellschaftlich ein Konsens vorliege, konkret in Gesetze« umzusetzen. Sie selbst wollte sich in der Pressekonferenz zur Studie auf keine der vorgestellten Finanzierungsvarianten festlegen.

Jochen Borchert, der Vorsitzende des Kompetenznetzwerks, wies bei der Veranstaltung darauf hin, dass zunächst die noch ausstehenden europarechtlichen Fragen geklärt werden müssen. Er betonte aber auch, dass schnelles Handeln seitens der Politik gefragt ist: »Wir sollten nicht warten, bis uns neue Gerichtsurteile zum Umbau der Tierhaltung zwingen, sondern jetzt die Zügel selbst in die Hand nehmen.«

Unsere Einschätzung

Ein Umbau der landwirtschaftlichen Tierhaltung hin zu mehr Tierschutz ist wichtig und dringend nötig. Im Juni 2020 hatten wir allerdings bereits angemerkt, dass die Vorschläge der Borchert-Kommission nicht weit genug gehen und die Zielbilder unzureichend sind: Stufe 1 des Tierwohllabels und Stufe 2 der Haltungsform des Lebensmitteleinzelhandels, die von der Kommission als Ziel fürs Jahr 2030 definiert wurden, erlauben es den Tieren nicht einmal, arteigenes Verhalten auszuleben. Erst das Zielbild für 2040 hätte ein deutlich bemerkbares »Mehr« an Tierschutz zur Folge. Unserer Ansicht nach muss dieses Ziel auf das Jahr 2035 vorgezogen werden. Darüber hinaus fehlen für ein zukunftsfähiges Konzept weitere Ziele: Man darf sich hier nicht nur auf die Haltungsformen fokussieren, sondern muss auch die Zuchtmerkmale der Tiere in den Blick nehmen. Wichtige Anhaltspunkte und Vorschläge dazu liefert das Gutachten »Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung« des Wissenschaftlichen Beirats für Agrarpolitik aus dem Jahr 2015.

Den Ansatz einer zweckgebundenen Sonderabgabe auf tierliche Produkte (»Verbrauchsteuer«) halten wir aufgrund der Lenkungswirkung für besonders geeignet: Damit finanzieren genau die Verbraucher:innen den Umbau der Tierhaltung , die weiterhin tierliche Produkte konsumieren wollen. An dieser Stelle den Weg des geringsten Verwaltungsaufwands zu gehen und stattdessen alle Verbraucher:innen über die Einkommensteuer zu belasten, halten wir für kontraproduktiv. Wir hoffen, dass die Politik hier noch nachbessert und sich nach der Klärung der noch offenen europarechtlichen Fragen für ein möglichst gerechtes Finanzierungsmodell entscheidet.

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