Albert Schweitzer Stiftung für unsere Mitwelt

Die Einführung eines Klagerechts für Tierschutzvereine ist verfassungsrechtlich geboten, nachdem ethischer Tierschutz Staatsziel mit Verfassungsrang geworden ist.

1. Problemstellung

In dem Verhältnis zwischen Tierschutzbehörden, Tiernutzern und den zu schützenden Tieren besteht eine Situation fehlender ‚Waffengleichheit’.

Erlässt beispielsweise die nach § 15 TierSchG zuständige Behörde gegen einen Tiernutzer eine Anordnung nach § 16a TierSchG, so kann der Nutzer nach Durchführung eines Widerspruchsverfahrens mit Rechtsmitteln nach der Verwaltungsgerichtsordnung dagegen vorgehen, u. U. durch drei Instanzen hindurch; außerdem kommen noch Klagen vor den ordentlichen Gerichten auf Schadensersatz oder Entschädigung hinzu, möglicherweise ebenfalls über mehrere Instanzen. Bleibt die Behörde demgegenüber untätig, braucht sie weder mit einem Widerspruch noch einem zumindest aufwändigem Gerichtsverfahren zu rechnen, denn die Belange der Tiere, die mit der Anordnung wahrgenommen werden sollen, sind nicht einklagbar.

Ähnlich ist es, wenn eine Genehmigung für ein Vorhaben beantragt wird, durch das Tieren Leiden zugefügt oder sie einer nicht artgerechten Haltung ausgesetzt werden: Verweigert die zuständige Behörde die beantragte Genehmigung, so muss sie mit verwaltungsgerichtlichen Klagen durch mehrere Instanzen hindurch und u. U. auch mit Entschädigungsklagen rechnen. Stellt sie dagegen ihre Bedenken zurück und genehmigt das Vorhaben, so kann niemand eine richterliche Überprüfung der Vereinbarkeit mit den Vorschriften des Tierschutzrechts herbeiführen, weil die Belange von Tieren nicht einklagbar sind.

Dieses strukturelle Ungleichgewicht bewirkt, dass in einigen Bereichen des Tierschutzrechtes ein beachtliches Vollzugsdefizit herrscht. Beispielsweise wird der Beurteilungsspielraum, den die Tierschutzbehörden bei der Anwendung der Rechtsbegriffe des § 2 TierSchG haben, mit Blick auf das einseitige Prozessrisiko nicht selten zu Lasten der Tiere ausgeübt, so dass auch solche Haltungsformen, die bei näherem Hinsehen nicht mehr mit dem gesetzlichen Gebot der »verhaltensgerechten« Unterbringung in Einklang zu bringen sind, toleriert bzw. genehmigt werden. Nachdem aber dieses Gebot durch Art. 20a GG n. F. den Rang eines Verfassungsgutes erlangt hat, ist dieser Zustand nicht länger hinnehmbar.

Hinzu kommt die personelle Unterbesetzung der Tierschutzbehörden. Durch die Auslagerung dieser Behörden aus der unmittelbaren Staatsverwaltung haben zudem die Einflussmöglichkeiten der Tiernutzer zugenommen, die nicht selten über den Gemeinderat oder den Kreistag versuchen, auf das Verhalten einzelner Amtsträger Einfluss zu nehmen. Dies ist nur hinnehmbar, wenn auch die Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle der Entscheidungsprozesse eröffnet wird.

Im Rechtsverkehr der Bürger untereinander ist die Situation demgegenüber grundlegend anders: Jeder Beteiligte weiß, dass er bei gesetzwidrigem Handeln mit Gerichtsurteilen und Vollstreckungsmaßnahmen rechnen muss. Allein schon die Existenz dieser Institutionen bewirkt, dass in diesem Bereich die Rechtsbefolgung der Normalfall, die Abweichung von der Norm dagegen die Ausnahme ist. Im Mensch-Tier-Verhältnis fehlt es an dieser »Drohmacht des Rechts« (Caspar, Tierschutzrecht S 498). Dies ist die Hauptursache dafür, dass gesetzwidrige Umgangsformen mit Tieren – insbesondere Tierhaltungen, die gegen das Gebot zu verhaltensgerechter Unterbringung nach § 2 Nr. 1 TierSchG verstoßen – nicht selten sind.

2. Problemlösung

Durch die Staatszielbestimmung in der neuesten Fassung des Art 20a GG ist der ethische Tierschutz zum Rechtsgut mit Verfassungsrang geworden. Daraus ergibt sich für alle Staatsorgane, insbesondere aber für den Gesetzgeber, die Verpflichtung zu einem effektiven Schutz der Tiere. Diese Verpflichtung umfasst drei Elemente, nämlich: Den Schutz der Tiere vor nicht artgemäßer Haltung, vermeidbaren Leiden sowie der Zerstörung ihrer Lebensräume (amtliche Begründung, BT-Drs 14/8860).

Dieser Schutz darf nicht erst dann einsetzen, wenn eine Gefährdung für eines der genannten Schutzgüter wahrscheinlich oder gar erwiesen ist, sondern schon dann, wenn ein diesbezügliches Risiko besteht (vgl. dazu für Art. 20a a. F. Epiney in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, vierte Aufl., Art 20a, Rn 69). Gegen belastende Umgangsformen mit Tieren muss deshalb möglichst frühzeitig eingeschritten werden. Dabei reicht der durch Kontrollerlaubnisse und konkrete Maßnahmen der Gefahrenabwehr geprägte klassische ordnungsrechtliche Ansatz nicht mehr aus (vgl. zu Art. 20a a. F. Sommermann in: von Münch/Kunig, GGK II, 5. Aufl. Art. 20a Rn 11). Durch vorausschauendes Handeln muss möglichen Leiden von Tieren bzw. möglichen nicht artgerechten Haltungsformen bereits auf der Stufe ihres Entstehens vorgebeugt werden (Epiney aaO Rn 73).

Mit diesem Schutzauftrag geht die Pflicht zur effektiven Kontrolle einher. Dem Gesetzgeber ist aufgegeben, verfahrensrechtliche Normen zu schaffen, die auch in prozeduraler Hinsicht die Verwirklichung der drei Vorgaben des Staatszieles sicherstellen. Dazu gehört neben einer umfassenden Information der Öffentlichkeit auch ein Mindestmaß an Öffentlichkeitsbeteiligung bei staatszielrelevanten Entscheidungen (vgl. Epiney aaO Rn 79, 85). Besteht ein Vollzugsdefizit, wie es zumindest für Teilbereiche der Nutztierhaltung konstatiert werden muss, so ist nach Mitteln und Wegen zu dessen alsbaldiger Behebung, auch mit Hilfe der Öffentlichkeit, zu suchen.

Dem Gesetzgeber steht zwar für die Verwirklichung des Staatsziels und seiner Unterziele ein hohes Maß an Gestaltungsfreiheit zu. Dies entbindet ihn aber nicht von der Pflicht, das jeweils effektivste Mittel zur Erfüllung seines Schutzauftrages, hier also zur Behebung des Vollzugsdefizites anzuwenden.

Ein solches Mittel ist die tierschutzrechtliche Verbandsklage. Sie stellt sicher, dass Planfeststellungen und Genehmigungen auch dann auf den Prüfstand unabhängiger Gerichte gestellt werden können, wenn »nur« tierschutzrechtliche Vorschriften als verletzt in Betracht kommen. Sie bewirkt außerdem, dass Entscheidungen der Veterinärbehörden über ein Einschreiten nach § 16a TierSchG nicht nur aus der Sicht der Tierhalter und -nutzer, sondern auch aus der Sicht der Belange des Tierschutzes gerichtlich überprüfbar werden.

Nicht nur ein »Zu viel« an Tierschutz, sondern auch ein »Zu wenig« muss gerichtlich überprüfbar sein, wenn der Schutz- und Kontrollauftrag des neuen Staatsziels erfüllt werden soll. Nicht zuletzt wird dadurch den Beamten der Veterinär- und der Genehmigungsbehörden die Möglichkeit gegeben, sich unter Berufung auf die erweiterte Kontrolle durch die Rechtsprechung einseitigem interessenorientierten Druck zu widersetzen.

Die erweiterte gerichtliche Überprüfung würde außerdem ermöglichen, die zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffe des Tierschutzgesetzes einer beschleunigten Konkretisierung durch die Gerichte und Obergerichte zuzuführen, was der Rechtssicherheit in diesem Bereich dienlich wäre.

Im übrigen hat der Gesetzgeber für das Staatsziel »Umweltschutz« ein Verbandsklagerecht eingeführt (§§ 58 – 61 Bundesnaturschutzgesetz). Ohne Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) könnte dem Staatziel »Tierschutz« der gleichermaßen nötige Schutz nicht verweigert werden.